Programa Especial para la Seguridad Alimentaria, PESA

Los antecedentes

Las reflexiones de la misión y sus sugerencias de seguimiento se enmarcan en las reflexiones de la Evaluación Externa del Programa PESA, el contexto de campo que se encontró en Michoacán y una perspectiva de potencial de cambio en el campo mexicano aplicando el marco conceptual del Gobierno de México.

Las reflexiones sobre el cambio de enfoque de las recomendaciones para el PESA se aplican perfectamente al contexto encontrado en México, por ende, el informe y la propuesta de seguimiento se enmarcan dentro de esta lógica.

Las impresiones de campo (Nocupétaro y Carácuaro, Michoacán)

La situación de las comunidades visitadas es impactante en el sentido del desarrollo sostenible. Son comunidades que habían dejado de desarrollarse desde hace mucho tiempo y se han convertido en comunidades productoras de mano de obra para los Estados Unidos. Han recibido mucha ayuda del tipo "bienestar social" que ha generado una cultura pasiva y receptora de bienes por parte del Estado. Como impacto resultado de ello, se encuentran comunidades sin organización orgánica, sin cultura emprendedora y sobre todo dependientes de las remesas externas y de las regalías del Estado.

SAGARPA y FAO informan a la comunidad sobre el PESA

Esto refleja una estrategia de inversión social por parte del Estado y de la sociedad civil que está entregando suministros ("supply driven"), con inversiones sociales externas, puntuales, clientelistas y no sostenibles:

Se cultiva granos para la subsistencia, en forma muy tradicional con sistemas de producción poco rentables; no reciben asistencia técnica, pero si han sido beneficiarios de programas de bienestar social por parte del Estado; existe ganadería manejada en forma extensiva y no hay el menor concepto de manejo de sus recursos naturales; la unidad de gestión de estos recursos es el ejido pero la intervención de los equipos de trabajo, hasta ahora, ha tenido un enfoque comunal y no ejidal.

La población está en proceso de feminización y envejecimiento sin actividades legítimas rentables; los hogares se encuentran en un estado deplorable aunque las mujeres demuestran interés en mejorarlos; una gran mayoría recibe remesas del exterior y las mujeres juegan un papel preponderante en el manejo de estas remesas; una oferta de apoyo para organizar sistemas de ahorro tuvo una repuesta positiva inmediata; se tiene la impresión de que el ejido funciona como mecanismo de facilitación de la migración con una emigración a las comunidades de un grupo aun más pobre y sin derechos; queda un grupo reducido de personas manejando sus recursos dentro el espacio territorial del ejido, manejando un cultivo rentable pero ilegal. Todo ello refleja la real falta de rentabilidad de la economía actual del ejido.

 
Las mujeres quieren arreglar sus casas.

Un cálculo rápido indica que un emigrante ilegal gana entre US$800 y US$1000 al mes, y restando sus costos de transacción, que son altos, permite decir que cualquier inversión económica tiene que generar un ingreso de aproximadamente US$500 y más, para que un joven opte por quedarse y trabajar en la comunidad. La mayoría de las inversiones propuestas no tienen un enfoque de rentabilidad, y mucho menos un enfoque emprendedor. Al no estar sujetas a un cálculo de rentabilidad y de ser vistas como parte de una cadena política clientelista hay poca razón por parte de los comuneros para tomar en serio los fondos en oferta, o sea verlos como capital de inversión. El ejemplo más impactante del resultado de esta forma de intervención externa se encuentra cuando en cada comunidad existe un sistema de agua potable instalado y abandonado: cada familia aplica una solución individual y privada a su problema de agua, lo cual implica un sistema mucho más caro, y a nadie le preocupa la recuperación del sistema colectivo.

Las propuestas a nivel de campo y estatales

La Producción Agrícola

Los problemas:

  • Sistemas de producción tradicionales, poco eficientes y sin asistencia técnica;
  • Cultivos económicos sin asistencia técnica, no se basan en la demanda (orientada por el mercado) como el caso chiles.
Las propuestas:
  • Introducir sistemas de producción de granos básicos más eficientes, amigables con el medio ambiente, resistentes al clima, que requiera menos mano de obra y que sea más rentable con menos insumos. Estos sistemas existen y han sido probados en zonas ecológicas similares.
  • Iniciar experiencias de manejo semi-intensivo del ganado vacuno y caprino.
El chile necesita una reorientación en su producción.
  • Reorientar la producción de chile, para que no sea orientado por el mercado buscando la introducción de valor agregado en la comunidad, ejido y/o comuna.
  • Iniciar la validación de otros cultivos aptos para el ecosistema y con posibilidades de mercado.
  • Este requiere un programa de extensión agropecuaria basado en la metodología de "validación en finca" con productores interesados, que se iniciaría a partir del 2003 con la planificación de un sistema de asistencia técnica alrededor del ciclo agrícola de la zona y requiere una asistencia técnica de un especialista de la FAO para capacitar a los extensionistas y productores durante el primer ciclo agrícola.
  • También se requiere la asistencia de un especialista en mercadotecnia, un emprendedor experimentado, con la posibilidad de buscar asistencia técnica especializada si fuera necesaria (control de inocuidad de chile secano, por ejemplo).

El Manejo de los Recursos Naturales

Los problemas:

  • Hay suficiente lluvia y calor para garantizar una buena producción de biomasa pero no existe ni manejo, y mucho menos un aprovechamiento sostenible de este recurso.
  • La mayor parte de la tierra se encuentra bajo una forma de regeneración natural del bosque pacífico seco, muy degradada.
  • Los sistemas de producción predominantes, roce y quema y ganadería extensiva, tampoco son lo más eficientes para explotar este recurso.
  • No se encontró ningún concepto de manejo de recursos en las comunidades visitadas.
  • La unidad de manejo territorial es el ejido, no la comunidad, ni el municipio.

Las propuestas:

  • Negociar un acuerdo con los ejidos para obtener un enfoque ejidal, hacer el mapeo de sus micro-cuencas y comunidades y en forma participativa identificar sus problemas ambientales mas importantes, para diseñar un programa de trabajo alrededor del manejo del territorio del ejido.
  • Incorporar en estos procesos a todas las comunidades interesadas y que forman parte del territorio del ejido.
  • Facilitar que todas las comunidades, integrantes de los ejidos con los cuales se ha negociado un acuerdo, puedan participar en el programa de extensión agropecuario identificado.
  • Desarrollar con las comunidades y ejidatarios una estrategia de manejo de sus micro cuencas, empezando con el nacimiento y fuentes abastecedoras de agua para las comunidades aguas abajo.
  • Una misión de un especialista en manejo de bosques de la FAO, para analizar el potencial de los bosques a nivel de ejido y apoyar el proyecto en la incorporación de este tema en la estrategia de PESA mexicano.
  • Negociar con el ejido, la formación de una empresa para el manejo de los recursos naturales del ejido, con los miembros ejidatarios interesados. El número de socios se determinará por la rentabilidad de la actividad a partir de su quinto año, así como también la tasa de ingreso requerido para garantizar la rentabilidad de la membresía.
  • Iniciar un proceso de determinación de derechos sobre los recursos naturales al interior de cada ejido (derechos de pastoreo de ganado, usufructo del agua, acceso a leña, a tierras cultivables, a la vida silvestre, a los árboles maderables, etc.).

El Hogar Saludable

Los problemas:

  • Las viviendas se encuentran en muy mal estado, muchas veces sin repello de paredes, sin pisos cementados y sin techos resistentes tanto a la lluvia como a las chinches.
  • Los solares son tradicionales con poco manejo; las mujeres con algún interés y sin apoyo técnico han intentado desarrollar huertos, el manejo de gallinas y cerdos.
  • Los sistemas de agua comunal están abandonados y cada casa cuenta con una solución individual, costosa e insalubre.
  • Las cocinas utilizan leña, aunque muchas casas tienen también estufas de gas. No utilizan las cocinas mejoradas.
  • La mayoría de la población guarda sus granos en tabancos de adobe, generalmente en mal estado.
  • Los hogares se encuentran en estado insalubre aún cuando se han realizado campañas de letrinización en el pasado: las letrinas están abandonadas y se encuentran construidas sobre las fuentes de agua potable, y con cerdos limpiando heces depositadas al aire libre.
  • Las comunidades se encuentran en proceso de feminización porque es un porcentaje alto el de jóvenes y hombres en edad de trabajo que migraron a los Estados Unidos.
  • La mayoría de las familias reciben remesas y un alto porcentaje de ellas son mujeres.
Las letrinas están construidas sobre las fuentes de agua potable.

Las propuestas:

  • Incorporar mujeres extensionistas lo mas pronto posible y en igual número que los hombres, para visitar en pareja las comunidades. De no haber mujeres extensionistas, será necesario establecer un programa de formación de mujeres de la región.
  • Realizar un Estudio de Caso, y/o investigación sociológica, sobre el abandono de los sistemas de agua enfocado a plantear una estrategia para su recuperación.
  • Establecer un programa de Hogar Saludable con los siguientes elementos: mejoramiento de las casas, cocinas mejoradas, pilas de agua, letrinas, hortalizas, especies menores, hierbas, etc., y las prioridades deben ser determinadas en reuniones de análisis y planificación participativa con las mujeres y jóvenes interesados.
  • Establecer sistemas de ahorro con las mujeres y jóvenes en las comunidades donde exista interés.
  • Con la asistencia técnica correspondiente, incorporar una estrategia para los silos metálicos.
  • En reuniones participativas, identificar áreas de interés para la inversión de fondos y los tiempos de las mujeres en actividades productivas, con el fin de facilitar la asistencia técnica, incluyendo estudios de mercado para las actividades identificadas, pero no para crédito.

La Organización Comunal

Los problemas:

  • No existen señales de organización comunal, por ejemplo, el tema de agua potable se encuentra abandonado.
  • Las intervenciones externas se enfocan en resultados ("outputs") y se basan en la oferta y no en la demanda.
  • Estructura generacional y sexual distorsionada por la alta migración.
  • Falta de claridad en las relaciones organizativas, por ejemplo entre comuna, el ejido y alcaldías; no existen conceptos claros para estructurar la participación comunal.

Las propuestas:

  • Análisis participativo de las estructuras institucionales formales e informales usando instrumentos entre otros, como el "Diagrama de Venn". Se sugiere la contratación de un/a especialista (sociólogo/a) para participar en la identificación y sistematización de problemas organizativos históricos y para orientar el proyecto sobre la promoción de la organización comunal.
  • Se requiere una estrategia de organización comunal basada en grupos de interés existentes o potenciales. Es necesario iniciar negociaciones con los alcaldes para que ellos aceptan el derecho de participación comunal en una estructura municipal formal de planificación de desarrollo comunal (una especie de Consejo de Desarrollo Municipal donde la representación comunal tenga peso a nivel de toma de decisiones).
  • Priorizar mecanismos que promuevan la participación de los sectores menos privilegiados de la comunidad.

Sistemas Financieros Locales

Los problemas:

  • Enfoque histórico de crédito y no de ahorro.
  • Historia de asistencia externa paternalista.
  • Fuerte flujo de remesas.
  • Sistemas tradicionales de manejo de capitales de reserva manejados por las mujeres (Ejemplo: la cría de cerdos).
  • En la primera visita a una comunidad, se informó que anteriormente hubo una mujer promocionando sistemas de ahorro local y se recomendó contactarla para incorporarla en los diagnósticos participativos.
  • El concepto de fondos de inversión para la zona parece ser demasiado burocrático y carece de una visión emprendedora. Existe capital en la comunidad; es necesario usar los fondos para compartir riesgos en la generación de una cultura de inversión rentable en actividades productivas, no necesariamente agrícolas.

Las propuestas:

  • La Secretaria de Agricultura, SAGARPA está promoviendo un enfoque de ahorro con lo cual la Misión de la FAO está totalmente de acuerdo. Se destaca el gran interés en involucrarse en un sistema de ahorro comunal.
  • Esto implica la necesidad de revertir el concepto dominante hasta el momento, sobre la necesidad de capital. El problema de la zona visitada es un exceso de capital barato no lo inverso. Como no hay inversiones rentables, ni una cultura emprendedora, es necesario revisar la estrategia financiera. Se propone la creación de un fondo emprendedor para las iniciativas empresariales que podrían surgir de la población. Este fondo puede servir para: financiar la asistencia técnica, los estudios de mercado, como capital de riesgo compartido, etc. Se propone comenzar con una revisión del sistema actual de producción de Chile para observar si realmente puede ser dirigido desde el mercado.

La Capacitación y la Educación.

Los problemas:

  • Escuelas primarias tradicionales sin participación comunal sobre los contenidos de los planes de estudio y el nombramiento de los maestros.
  • Falta de asistencia técnica y/o capacitación.
  • Es necesario reforzar el enfoque metodológico del trabajo.

Las propuestas:

  • Se requiere un enfoque especial, con su propio programa de trabajo, para los jóvenes de las comunidades.
  • Promover con la población y la Secretaria de Educación una alternativa a la educación actual.
  • Asistencia técnica de la FAO al equipo actual para profundizar su programa de trabajo en la fase de ejecución de apoyo a las comunidades y cuando fuere necesario, participación de especialistas para aspectos mas específicos.
  • Incorporar al trabajo de los equipos de extensión, la orientación y el apoyo técnico de los elementos sobre levantamiento de información y demanda, porque estos elementos serán claves para asegurar un impacto constructivo y sostenible en las comunidades escogidas.
  • Apoyar el reforzamiento de los procesos de extensión por su importancia en el programa, lo cual implica la integración de la Secretaria de Agricultura del Estado de Michoacán, en una estrategia que incorpore mujeres capaces de interactuar con las pobladoras en una forma de "manos a la obra", asegure una revisión metodológica del sistema de extensión con enfoque de transferencia de tecnologías a partir del primer ciclo agrícola, y sistematice los procesos para asegurar un sistema de aprendizaje y difusión.

El Estado

Los problemas:

  • Hay una disposición positiva a nivel del Estado para la iniciativa del PESA a tal grado que les interesa extender el proyecto, lo que podría ser un problema si los enfoques y las metodologías de trabajo no están resueltas.
  • Es necesario incorporar al Estado en la iniciativa lo más posible, asegurando un acompañamiento cercano porque de lo contrario las presiones políticas van a generar tensiones a nivel municipal, estatal y nacional.

Las propuestas:

  • Amplificar la cobertura en la micro cuenca donde se encuentra el equipo actual de trabajo, en lugar de extenderla a otras partes del Estado. Se necesitan por lo menos tres ciclos agrícolas para validar la experiencia, sobre la cual se puede extender el programa. Al mismo tiempo, un buen sistema de monitoreo permitiría identificar las lecciones aprendidas y trabajar en los elementos más estructurales para retroalimentar a los decisores estatales.
  • Todo ello refleja la necesidad de tener un enfoque territorial y se propone que el ejido sea la unidad básica territorial de manejo de los recursos naturales, al interior del municipio y una mancomunidad de municipios identificada por los acaldes mismos por su propia afinidad geográfica.
  • Creación de una estructura integradora de las autoridades municipales y estatales en la cual ellos pueden integrarse como socios participantes y activos del proceso. Esta estructura no debe tener poder sobre la ejecución diaria pero si sobre la orientación global del proceso, como un mecanismo local de monitoreo y seguimiento del proceso.
  • El Estado de Michoacán está interesado en hospedar un Taller Latinoamericano sobre Sistemas Financieros Locales que fue ofrecido por la FAO, si bien a nivel nacional no hay interés. Se requiere el seguimiento por parte del Coordinador Nacional.

Las implicaciones nacionales

De lo observado en el campo, un sistema de intercambio a nivel meso-americano sería de gran beneficio, pero esto implica dos fases:

i) Asistencia Técnica desde Centro América para establecer un sistema de extensión,
ii) Establecer un programa de intercambio de experiencias tipo "campesino a campesino" al interior de México, y entre México y los países de Centro América.

Es prioritario establecer un Sistema de Monitoreo y Seguimiento a la brevedad, y un sistema que evalúe y mida "consecuencias" (outcomes) y no solamente "resultados" (outputs). El Servicio de Evaluación de la FAO (PBEE) tiene gran experiencia en este sentido y es necesario aprovecharla para articular estos instrumentos.

Se han identificado otras tres áreas en la evaluación de los PESA que se requiere construir en el equipo de la FAO en México si se quiere tener la capacidad de repuesta a la demandas y presiones que se irán encontrando: el asesoramiento realista de las capacidades institucionales locales, estatales y nacionales para implementar y/o respaldar las iniciativas de PESA en México; tomar en cuenta otras iniciativas similares buscando colaborar y complementar; buscar cómo colaborar con otrasinstituciones, fuera de las del Estado, como las ONGs, los Centros de Investigación y Capacitación y las asociaciones de profesionales organizados y no organizados que se encuentren trabajando en el sector.

Un punto importante es el AHORRO Y CREDITO. América Latina cuenta con una estrategia alrededor de estos temas, bastante más avanzada que otras regiones y es importante que esta experiencia se aplique correctamente en el PESA - México desde el principio del Programa.


La población expresa su deseo, quiere organizarse.

La integración del trabajo con otras iniciativas es muy importante. Un punto de partida que se sugiere es la colaboración con el Banco Mundial. La FAO está participando actualmente en la evaluación del programa "Alianza para el Campo", en México.

Se requiere integrar el esquema evaluativo "Análisis de Restricciones" a partir del equipo nacional, asegurando que sea un elemento integral de su trabajo, y sobre todo de la sistematización de la información de campo, con un enfoque cíclico de lecciones aprendidas y su retroalimentación a nivel de estado y nación con las Secretarias pertinentes.

Esto requiere una estrategia de comunicación con un enfoque de lecciones aprendidas, con los beneficiarios de las actividades de campo, los equipos de extensión y los responsables de los sistemas de extensión, la opinión pública, y los decisores a todo nivel.

Se requiere establecer un plan de trabajo por parte de la Oficina Regional de la FAO para las misiones técnicas y de seguimiento, (nombre de técnicos participantes, fechas y objetivos) para negociar con Roma, y acordar el funcionamiento del equipo técnico de seguimiento en relación al PESA - México.