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Evaluación a Fome Zero

Entrevistas a Gustavo Gordillo,
Ex-Subdirector General de la FAO y Representante Regional para
América Latina y el Caribe
(Archivo 2003)

"Combater a fome pressupõe organizar a sociedade"
Por Cláudio Cerri e Mônica Alterthum

Vencer a fome e a subnutrição não é um desafio estritamente econômico. Nem se pode pensar em enfrentá-lo apenas com instrumentos administrativos. Para o subdiretor geral da FAO e representante da instituição para a América Latina e Caribe, economista mexicano Gustavo Gordillo de Anda, o requisito mais importante na equação desse problema é a participação social. “Mesmo porque”, explica, “fome é também um juízo de valor, uma definição social e política. Há quem diga, por exemplo: pobre é quem vive com menos de um dólar dia. Bem, se um governo considera que cumpriu sua missão social ao assegurar a cada cidadão trinta dólares por mês, OK. Mas sempre haverá quem ache que não é melhor critério”.

Medir a subnutrição, portanto, ou a fome, não é tão simples quanto parece. Ou quanto gostaria o presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, que considera irrelevante o problema no país. De acordo com a FAO, existiriam 16 milhões de subnutridos no Brasil, ou 10% da população, o que classifica o país entre as nações com grau intermediário de subnutrição. A FAO adota o critério exclusivamente calórico para dimensionar o fenômeno. Casos extremos, como o de países africanos, ou o Haiti, incluem mais de 25% dos habitantes com esse déficit nutricional. Gordillo ressalta porém que o Fome Zero, ao incluir outras 25 políticas de combate à pobreza, abrange uma faixa superior a 40 milhões de pessoas.

O subdiretor geral da FAO acredita que a execução de um programa com essa amplitude, num país continental, pressupõe dois requisitos: definir seu marco institucional e a participação popular dentro dele, bem como o timing da sua implantação. Outro aspecto destacado pelo economista refere-se à contrapartida de recursos brasileiros para obter empréstimos externos destinados ao primeiro ano do programa. “Pelo que vi em Washington”, enfatiza Gordillo, “o Fome Zero impressionou muito o Banco Mundial (Bird), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e, claro, a FAO. É um programa integrado, por isso genuíno, que contempla também o fomento à produção local. Creio que há recursos e disposição para financiá-lo. Mas esses créditos pressupõem contrapartidas locais. Então, esse primeiro ano, vai depender da capacidade do governo do Presidente Lula de alocar verbas dentro do orçamento”.

O dirigente da FAO acredita que se o Brasil viabilizar o Fome Zero, toda a sociedade será beneficiada. “Existe um componente educativo embutido no programa que favorece a todos: é o desenvolvimento da solidariedade, o exercício da cidadania. Esse será talvez o legado mais importante do Fome Zero: organizar a sociedade a partir do combate à fome”, conclui Gordillo de Anda.

A seguir trechos de sua entrevista ao site do Governo de Transição:

Na opinião da FAO, qual é o tamanho da fome brasileira?
A FAO classifica os níveis de subnutrição em distintas faixas. A intermediária, em que se encontra o Brasil, vai de 5% a 15% da população. No estudo que a organização acaba de publicar, “Estado da Insegurança Alimentar no Mundo”, comparamos dados de 1997/99 e verificamos que 10% da população brasileira encontra-se subnutrida. Algo como 16 milhões de pessoas.

Como é feita essa aferição?
Basicamente, tomamos por base o número mínimo de calorias requeridas para manter um nível de vida saudável (1900 kcal/pessoa/dia). Transformamos isso em valor monetário e comparamos com a renda disponível.

É diferente dos indicadores de pobreza então?
Sim. Subnutrição, fome e pobreza não se confundem necessariamente. Por isso às vezes temos resultados distintos sobre o assunto. Tudo depende também da composição da cesta básica de referência. Se você inclui custos de moradia, por exemplo, amplia o leque. Isso altera o universo que se pretende mensurar. A FAO usa como referência o número de calorias. É uma medida bem específica.

Quais são os casos mais graves na América Latina?
Na América Latina e Caribe há países com índices de subnutrição africanos, acima de 25% da população, como Haiti. E outros com problemas graves de subnutrição, como Honduras, República Dominicana, Nicarágua.

Mas o problema também persiste nos EUA?
Sim. Ali temos um programa muito antigo, o Food Stamps, remanescente do New Deal, nos anos 30. Efetivamente, depois que se reduz o nível a 5% da população fica cada vez mais difícil baixar essa taxa. Há um núcleo duro da fome e da pobreza, formado por gente muito desorganizada, o que torna difícil a sua superação. Mas não só. Há faixas da população que vivem na fronteira da pobreza e da subnutrição. Qualquer dificuldade conjuntural, ou uma crise econômica, pode arrastá-los de volta a padrões de carência nutricional perigosos. Por isso o correto é ter redes de proteção social permanentes. Nas crises de 94 e 95 no México, por exemplo, e agora, na da Argentina, a inexistência dessas redes tornou muito doloroso o ônus sobre as populações fragilizadas.

O senhor distingue subnutrição de pobreza. Esse é um dos pontos que serão aprofundados na vinda da missão da FAO, BID e Banco Mundial para analisar o Fome Zero, em dezembro? Sim. Um programa desse tipo é um compromisso político que um governo assume frente à sociedade. Então essa é uma pergunta crucial: quem é essa pessoa que eu considero subnutrida? Esse é um juízo de valor político e social. Quando um presidente diz “quero assegurar que cada brasileiro faça três refeições ao dia”, ou então estende isso à satisfação de outras demandas, trata-se de um juízo de valor. Nós da FAO usamos um critério restrito, o consumo de calorias, que não foca o universo da pobreza, mas apenas um aspecto dela. Na América Latina há pelo menos quatro indicadores distintos de aferição de pobreza. E cada um chega a cifras diferentes. Mas sa média pode-se dizer que há 240 milhões de pobres na América Latina, conforme dados da Cepal. Em contrapartida, haveria 55 milhões de subnutridos no continente. Portanto, o universo subnutrido é mais restrito que o da pobreza.

É difícil então conceituar o que é fome?
Fome é uma definição social e política, um juízo de valor. Há quem diga, por exemplo, que pobre é quem vive com menos de um dólar dia. Bem, se um governo considera que cumpriu seu compromisso social ao proporcionar a cada cidadão pelo menos 30 dólares por mês, OK. É uma escolha. Porém, haverá quem entenda que esse critério não é tão justo.

Há uma polêmica no Brasil sobre a melhor ferramenta para atingir os beneficiários do Fome Zero: dinheiro ou cartão. Essa escolha não deveria se pautar também pelo componente educativo que um programa desse tipo requer?
Num país tão grande como o Brasil, e regionalmente diferenciado, creio que não há fórmula única para se atacar o problema. Mas a questão de fundo é outra: um desafio como o da subnutrição não pode ficar na dependência exclusiva da ação do governo. Requer um acompanhamento popular. Essa é a questão essencial. A experiência internacional mostra que quando há participação, as chances de êxito aumentam. Portanto, há que se ter um componente educativo, sim, mas especialmente voltado para incentivar a organização social. Quanto à escolha das ferramentas, creio que há argumentos bons à favor e contra um e outro meio. Desvios podem ocorrer com cupom ou dinheiro. De que depende se o desvio será maior ou menor? Novamente, da participação popular. O programa tem que ser controlado socialmente. Cumprido esse requisito, a escolha da ferramenta fica mais fácil: em alguns lugares pode não ter rede digital; em outros casos é inadequado entregar dinheiro. Há várias opções. Mas, sempre, o divisor de sucesso é a organização popular.

O Fome Zero também enfatiza o fomento à produção local de alimentos. Isso é importante?
 Creio que seja a parte mais inovadora do programa, que tanto impressionou as instituições internacionais. Se vamos destinar recursos expressivos para esse desafio, há que se ampliar seus efeitos multiplicadores. Beneficiar um número grande de pessoas entre consumidores e produtores é um dos pontos fortes do Fome Zero.

Visto assim, o programa deveria desencadear simultaneamente projetos de fomento à produção. Há recursos internacionais para isso?
A reação que presenciei agora em Washington, do Banco Mundial e do BID foi muito favorável. Há recursos. Mas esses créditos internacionais exigem sempre uma contrapartida orçamentária local. Assim o grande teste do programa neste primeiro ano de governo do Presidente Lula será reservar uma parte do orçamento para essa iniciativa. Isso é o que vamos ver.

A trajetória do Presidente Lula, muito ligada a questões sociais, pode ajudar na negociação de créditos externos?
O interesse dos organismos internacionais deve-se a dois fatores. O fato de o governo eleito ter colocado a fome como sua prioridade, e, depois, à natureza integrada do programa. Temos muitas experiências de combate à fome no mundo. Mas os organismos internacionais sabem que projetos integrados são os mais consistentes. Nesse sentido, o Fome Zero é uma referência.

Qual é a formatação mais comum dos programas existentes? Qual seria o mais próximo do que se considera o ideal?
A maior debilidade desses programas é que são fragmentados. Há iniciativas muito interessantes, como o Progressa, do México. Transfere recursos a famílias sob a condição manterem seus filhos na escola,ou levá-los periodicamente ao pediatra. A mulher recebe os recursos porque ela é que melhor administra a casa. Mas esses projetos não têm a dimensão encadeadora do Fome Zero. O que se vê no mundo são programas separados, sem sinergia. Na Jamaica, por exemplo, há também experiências pontuais muito boas. Mas com essa limitação. Daí a atenção que despertou o Fome Zero nos organismos internacionais.

O que viabiliza o caráter integrado de um programa?
A decisão política. A fome decorre de muitas causas. O abandono da produção local é uma delas. Implica, portanto, reconhecer que muitos atores precisam intervir de forma combinada para resolver o problema. Esse entrelaçamento só se consegue a partir de um compromisso político desde cima até a base da sociedade. Como se fez com o Fome Zero, definido como prioridade pelo presidente eleito.

No fundo, o sucesso depende dessa parceria política?
Mais precisamente, depende da solidariedade que se consiga despertar na população. É disso, afinal, que estamos falando: solidariedade. Apoio de gente de distintas esferas para os mais vulneráveis.

O Brasil teve um programa de distribuição de leite implementado através de uma rede de 15 mil associações. Foi extinto sob alegação de que havia corrupção. Quanto maior a capilaridade mais vulnerável fica o projeto?
Não, a experiência mostra o contrário. A fiscalização mais efetiva vem sempre da própria sociedade. Eleger autoridades fiscalizadoras locais, ligadas à comunidade, que trabalhem em conjunto com o governo, pode ser mais eficiente do que qualquer aparato burocrático. Os mecanismos administrativos podem ser úteis, mas sem a participação direta dos interessados, não funciona. O beneficiado pelo programa tem que ser seu próprio guardião.

Existe algum precedente no mundo com esse tipo de adesão?
Sim, em muitas partes. O componente essencial é responder a uma pergunta que parece fácil, mas é complexa: o que leva uma pessoa a se organizar? O que leva uma dona de casa, um chefe de família a dedicar parte de seu tempo, escasso, a discutir o interesse comunitário? Organizar-se é investir tempo em reuniões muitas vezes longas e aborrecidas. Tem que haver algum incentivo inicial para romper a inércia. Não necessariamente incentivos econômicos, mas sociais. Volto ao princípio: o desafio maior do governo é despertar a solidariedade. É preciso desenvolver esse espírito na sociedade ou não se faz nada. Em muitos lugares, o reconhecimento oficial de quem trabalha pelo programa já basta. Isso lhe dá prestigio junto à comunidade. Em outras casos, como o dos médicos de pés-descalços, ou os agentes de saúde, o elemento desencadeador é a contratação de algumas pessoas. Mas precisa existir um incentivo desencadeador.

O desvio de 5% que costuma ocorrer em programas desse tipo é significativo, comparado a projetos de outras natureza –como crédito rural,por exemplo?
Não, não é. É uma margem mínima. E muitas vezes a palavra desvio tem conotação imprópria. A mulher em vez de alimentos compra remédios, por exemplo. É desvio de finalidade, mas não é roubo. Portanto, é bom definir muito claramente no programa o que é desvio, para não haver confusão ao se avaliar seu desempenho. Na maioria das vezes, o desvio decorre de motivos lícitos e justificáveis. Por isso os 5% são irrelevantes.

Como escapar do caráter assistencialista do programa?
Essa é outra palavra que requer definição clara de sentido. Assistencialismo é mitigar problemas no curto prazo, sem que se busque atingir as causas estruturais. Um programa que busca atacar o curto prazo e, ao mesmo tempo, persiga reformas estruturais, não é assistencialista. Agora, sempre se pode combinar benefícios com a exigência de contrapartidas para tirar o caráter passivo da adesão. Por exemplo: participação voluntária em obras comunitárias. O essencial, porém, é que a comunidade sinta-se dona do programa. Assuma-o como seu. Se isso ocorrer, mesmo que na não haja contrapartidas de outra natureza, o caráter assistencialista estará superado. O assistencialismo não decorre da forma como se acessa o recurso, mas sim do desdobramento do programa. Se o propósito é apenas enfrentar adversidades no curto prazo, sem ir mais a fundo, é assistencial, com ou sem contrapartidas. Se ele organiza a sociedade, deixou de ser assistencial, porque se transformou em gerador de outros desdobramentos.

A eventual revisão de programas sociais assinados entre Brasil, FAO, BID e Banco Mundial, para alocação de recursos ao Fome Zero, é algo excepcional? Ou revisões desse tipo ocorrem periodicamente, em especial nas trocas de governo?
São normais, são normais. São corriqueiras mesmo dentro de uma única gestão. Pela simples razão que esses projetos envolvem grandes valores e metas que podem ser remanejados ao longo do tempo. A FAO, por exemplo, trabalha com assistência técnica à agricultura familiar brasileira há vários anos. Não existe incompatibilidade em integrar isso ao Fome Zero. Há créditos internacionais para combate à pobreza. Algumas linhas podem ser incorporadas ao Fome Zero. Grandes projetos usualmente são corrigidos na margem quando se começa a implantá-los. É disso que se trata. É normal.

De tudo o que o senhor conhece e discutiu sobre o Fome Zero, qual é o desafio que mais o impressiona?
Eu disse em Washington e alguns jornalistas não entenderam: a implementação é o desafio básico, não o financiamento, o cartão ou o benefício em dinheiro. É desafiador justamente por aquilo que o programa tem de mais notável: o fato de envolver inúmeros agentes e variáveis. Mas isso não implica que não vá ter êxito.

Mais concretamente, em que pontos reside o problema da implementação?
Temos aí dois temas basicamente. Em primeiro lugar, a estrutura institucional a partir da qual se vai desencadear o programa...

Explique um pouco isso.
Bom, há distintas experiências. Alguns países, inclusive o Brasil, quando adotam políticas sociais, vinculam os programas à Presidência da República. É assim no México também, no Chile e aqui, com o Comunidade Solidária. O projeto nasce vinculado à Presidência, envolve as diferentes áreas e é operado por um comitê coordenador. Esse é um caminho. Outro é criar uma estrutura própria: um ministério ou uma agência governamental, com estrutura de coordenação política entre os ministérios, mas com aparato próprio para a operação prática das políticas. Em um, ou em outro caso, o mais relevante é definir como se dará a participação popular.

Como ela se encaixa nessa estrutura institucional?
Há vários exemplos. Aqui mesmo no Brasil vocês têm o caso do Orçamento Participativo, em Porto Alegre. Na Bolívia há outro caso interessante. Os bolivianos elaboraram uma Lei de Participação Popular, que está sendo aprovada pelo Congresso. Ela estabelece distintas formas de participação nos vários níveis: local, regional, nacional. Na Colômbia criou-se uma Lei de Descentralização que amplia a participação popular. No México há uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, que favorece a compatibilização dos diferentes programas, federais, estaduais e municipais em cada região,com participação comunitária ampla. Enfim, o Fome Zero tem que escolher seu marco institucional. E optar por uma estratégia de organização popular.

Uma lei de participação popular não complicaria?
Bem, em alguns casos é uma lei, em outros pode ser um regulamento. O que estamos ressaltando é que precisa existir um contrato, um compromisso da sociedade com o programa. Um compromisso de solidariedade participativa. Lei, contrato ou regulamento, tanto faz.

E qual seria a segunda perna capaz de colocar o Fome Zero para andar?
O cronograma de implantação, o timing. É muito difícil executar um programa com tal abrangência, num país de dimensões continentais como o Brasil, de uma só vez. Fome Zero tem 25 políticas. Pode desenvolver as 25 juntas. Mas uma em cada área ou estado. Assim elas serão testadas e as falhas corrigidas antes de sua implantação em âmbito nacional.

A FAO avalia que 10% dos brasileiros são subnutridos. Talvez para o grosso da população isso pareça pouco, diante do muito que se exige para atacar o programa e da complexidade de sua implantação. Não pode prejudicar essa solidariedade que o senhor enfatiza?
Bem, o Fome Zero é mais abrangente. Envolve mais políticas, como já falei, que incluem talvez 44 milhões de pessoas. É gente incorporada por outros critérios que não apenas aqueles estritos de consumo calórico. Sua legitimidade será conquistada a partir do momento em que todos reconhecerem que a fome, subnutrição e pobreza são problemas de toda a sociedade. De novo, falamos aqui em solidariedade e ação governamental. Minha sensação é de que os brasileiros estão sensíveis ao tema.

Além de combater a fome, qual é o saldo que toda a sociedade pode esperar de um programa desse tipo?
Vocês mencionaram o componente educativo que esse programa requer. Muito bem, mas educativo em que sentido? Creio que a resposta é: educativo para a cidadania. É para isso que ele pode contribuir muito. O grande saldo, o mais importante, é que o Fome Zero pressupõe organizar a sociedade. Organizá-la a partir do combate à fome. É um saldo precioso.

Para FAO, 10% dos brasileiros são subnutridos

Por Eduardo Kattah, Alexandre Rocha e Mariana Caetano

BELO HORIZONTE - O presidente eleito, Luiz Inácio Lula da Silva, reagiu ontem com ironia aos comentários feitos no dia anterior, em Oxford, Inglaterra, pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, a respeito do programa Fome Zero. "Eu não sei qual é o Brasil que ele freqüenta. O que eu freqüento tem muita fome", comentou Lula, sobre a avaliação do presidente. Na entrevista dada na quarta-feira, ao programa brasileiro da BBC de Londres, o presidente havia dito que "há casos raros de fome no Brasil. Há subnutrição". O presidente lembrou ainda que "toda criança que vai à escola come na escola no Brasil. E 97% das crianças estão na escola e estão comendo".

Em São Paulo, dois estudiosos do assunto reagiram em diferentes tons à frase do presidente. Um deles, o subdiretor da FAO Gustavo Gordillo de Anda, mostrou-se cauteloso: "Esse debate é dos brasileiros. Trabalhamos muito bem com o governo FHC ao longo de oito anos e vamos trabalhar bem com o governo Lula." O outro foi o próprio coordenador do Fome Zero, José Graziano. "O conceito que trabalhamos é o de segurança alimentar", disse ele. "Isso é o que o Lula quer dizer quando fala que quer que as pessoas comam três vezes por dia.", disse. Não estamos só preocupados com os famélicos, mas com a quantidade, a regularidade e a qualidade da alimentação."

Graziano não quis, porém, comentar as críticas de FHC. "Não vou fazer nenhuma consideração sobre o assunto, temos outra agenda. Vamos detalhar o Fome Zero e estamos empenhados em recolher as melhores informações possíveis", afirmou. Depois, insistiu em que os próprios jornalistas entendam o programa. "Se vocês (jornalistas) lerem, quem sabe as pessoas de mando entendam."

Cupons - Graziano quis desfazer a polêmica sobre o uso de cupons ou cartões magnéticos. "Não há nada fechado. O que importa é combater a fome, e por isso achamos que os recursos devem ser vinculados à compra de alimentos. Se o sujeito quer comprar material escolar ou construir sua casa, há outros programas."

Com os recursos vinculados, diz ele, os desvios de dinheiro para outros fins não ultrapassam 6%. "A experiência americana mostra que, quando se fornecem diretamente os recursos, o ganho na alimentação não passa de 15%", disse.

Graziano anuncia vinda de missão do BID, Bird e FAO

Por Mariana Caetano e Alexandre Rocha

O subdiretor-geral do Fundo das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) e representante regional da entidade para a América Latina e Caribe, Gustavo Gordillo de Anda, disse ontem em São Paulo que, pelos critérios da organização, cerca de 10% da população do Brasil é subnutrida, o que o situa entre os países onde o grau de fome é tido como "intermediário". Ele evitou comentar declarações do presidente Fernando Henrique de que não há fome no País.

"A entidade trabalha com três faixas de classificação para medir a fome no mundo, segundo o total de calorias consumido por dia", diz Gordillo.

Subnutrido é quem come menos de 2.200 calorias.A primeira faixa inclui países onde até 5% da população está nessa categoria. A segunda faixa, na qual se encaixa o Brasil e boa parte das nações da América Latina, como Chile, Costa Rica e México, tem índices de subnutrição de 5% a 15%. A faixa seguinte chega a 25% da população subnutrida. Casos mais graves, com índices acima de 25%, agregam-se à terceira faixa, mas têm tratamento especial. No mundo, 84 países - a maioria na Ásia e África - têm dificuldades para produzir e importar alimentos. Na América Latina, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Haiti, Equador e Bolívia se enquadram na categoria.

"O Brasil poderá acabar com a subnutrição. É um problema de vontade política. O que se fixou na conferência mundial da fome é reduzir a fome no mundo de 840 milhões de pessoas à metade até 2015, mas não estamos cumprindo a meta", disse. Questionado sobre as declarações do presidente, Gordillo foi evasivo: "Esse debate é dos brasileiros. Trabalhamos muito bem com o governo FHC ao longo de oito anos e vamos trabalhar bem com o governo Lula."

Em entrevista à BBC Brasil, o presidente recomendou a Lula que cuide do controle da inflação "antes de retomar programas sociais assistencialistas".

"Há casos raros de fome no Brasil. Há subnutrição", disse o presidente, para quem a distribuição de alimentos é "um passo atrás". O coordenador do programa Fome Zero e integrante da equipe técnica de transição, José Graziano da Silva, recusou-se a comentar as críticas. "Não vou fazer nenhuma consideração sobre o assunto, temos uma outra agenda.

Vamos detalhar o Fome Zero e estamos empenhados em recolher as melhores informações possíveis", disse Graziano, referindo-se à missão conjunta da FAO, Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento que virá ao Brasil em dezembro. Depois, fez um apelo para que se entenda o programa: "Se vocês (jornalistas) lerem, quem sabe as pessoas de mando entendam".

"O conceito que trabalhamos é o de segurança alimentar. Isso é o que o Lula quer dizer quando fala que quer que as pessoas comam três vezes por dia.", disse. Não estamos só preocupados com os famélicos, mas com a quantidade, a regularidade e a qualidade da alimentação."

Cupons - Graziano quis desfazer a polêmica sobre o uso de cupons ou cartões magnéticos de valor fixado para trocar por alimentos. "Não há nada fechado. O que importa é combater a fome, e por isso, achamos que os recursos devem ser vinculados à compra de alimentos. Se o sujeito quer comprar material escolar ou construir sua casa, há outros programas."

Com os recursos vinculados, diz ele, os desvios de dinheiro para fins que não a obtenção de alimentos, não ultrapassam 6%. "A experiência americana mostra que, quando se fornece diretamente os recursos sem vinculação, o ganho na alimentação não passa de 15%", disse.

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